沪上看地

2010年12月30日10:39  来源:新地产 作者:孙洪刚
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  去年,一份据传是国土部转交银监会的闲置土地名单意外流出,在这份并未被证实的名单中,上海因为“闲置土地为0”,引起舆论一片哗然。

  上海方面旋即出面解释,上海并非没有闲置土地,只是没有出现在名单之中。今年1月,上海规土局的网站挂出了一份名为“挂牌督办房地产开发闲置土地处置工作”的文件,列出近期拟收回和督促开工的闲置土地共八幅。

  之后,上海规土局再次宣布,截至7月30日,上海已收回及已启动收回程序的15幅,已督促开工315幅。

  在此其间,国土部已经列出了“7月督察、8月约谈、9月问责”的时间表,一场针对土地违法违规的问责风暴似乎正在酝酿。

  舆论再度寄予厚望,希望这一行动解决传说中的“囤地”问题,并进而平抑高房价。然而,这几乎是不可能完成的任务,现实中只有闲置土地的案例,却从未有“囤地”事例被认定。

  熙攘闲置地

  位于复兴中路、合肥路、顺昌路一带的卢湾115号地,是被上海当地媒体列出的闲置土地之一。这块土地也是被广为诟病的上海新天地附近的诸多闲置地块之一。

  不同于外界对闲置土地“肚皮朝天晒太阳”的想象,这块地不但不空旷,而且非常拥挤。

  九月初的一天,地产记者拜访这块传说中的土地,其实是个纹丝未动的居民区。到处是低矮破旧的楼房,道路两旁是拥挤的居民区和店铺,窗上很上海地晾满了衣服,如同万国旗帜飘扬,街头人群熙熙攘攘。

  这块土地属于被媒体视作“囤地典型”的香港瑞安地产,日前媒体曝光其囤地面积涉及总建筑面积约34万平方米,于今年3月被政府以闲置土地公布。除被曝光地块外,据称瑞安地产在上海新天地附近,“目前仍有近50万平方米的土地储备,该地块可能于2003年以前就已取得,目前也尚未启动。”

  这块土地,去年12月5日即已经启动了动迁签约,共有居民1370户,1096产(“1产”即每张私有住房产权证或公有住房租赁凭证核定的房产),绝大多数居民居住在二级以下旧里中。一些居民甚至是“10多个平方米,住着三代人”。

  据当地媒体报道,从10月25日起,有关方面就启动了多次安置方案征询,最多一次约有200多位居民参加座谈。拆迁补偿安置方案也前后修改了11次,卢湾区115街坊(东块)居民签约首日即有414户居民在拆迁补偿安置协议上签下自己的名字。签约率达“30.23%”,创下了当地动迁速度的记录。

  不过,十多个月过去了,动迁地块现场仍然屋舍俨然,一派安居乐业的景象,实在看不出马上要乔迁的痕迹。动迁速度,恐怕未必如媒体描述的那么乐观。

  在网上,记者看到了这块地传说中的“钉子户”的专门的论坛。里面一句话道出了这些居民的想法:“因为只要靠你的知识和努力就可以创造一个奇迹。这个奇迹值多少?几十万?我笑而不语。”

  “我们的地段绝对是超钻石的,市中心地段,交通方便4条地铁线环抱出门步行到淮海路10分钟,新天地5分钟,才给我们20680元/平米,没有25000元/平米,55平米保底,坚决不搬!”一位“钉子户”说。

  随着城市房价和地价的飞涨,动迁往往演变成为一场系统化的利益博弈和长久的攻防战。能否原地安置,拆迁的补偿够不够自己再买一套房子,等等都会成为博弈中的焦点。

  “一些有时间节点限制,没有退路的动迁,比如世博会、迪斯尼、上海机场等,无一不是用提高动迁成本,即增加补偿的方式完成的。”易居研究院发展研究所所长李战军说。动迁问题,是造成大量土地批而未建的重要原因。“开发商都是希望一手交钱一手交地,谁也不想冒着巨大的市场风险、时间风险和政策风险,等五年后再拿到土地。很多情况下,不是他们囤地,是地方政府没真正交给他。”

  “这事也不能怪政府不给你拆,毕竟动迁资金也有限,而且拆迁还不能出问题,特别像北京、上海这样的城市,出了问题说不定就会成为世界新闻。”克而瑞研究中心总经理陈啸天说。

  瑞安房地产在回应上海闲置土地的报道的时候,发言人否认囤积土地,指在卢湾的几个地块是因动迁关系未能开工,并无囤积土地。该公司强调,瑞房目前发展全为旧城改造项目,相关项目因涉及迁拆等工程,故不会被纳入闲置土地。

  然而,随着房价的每次上涨,动迁户心目中的心理价位就会提高一次。动迁成本会越来越高。“房价涨了,补偿当然也要涨。不然,用同样的钱买不到同样的房子。”一位“钉子户”对记者说。听上去,也不无道理。

  往者不可追

  尽管媒体上关于上海闲置土地的报道成篇累牍,但写到的都是只鳞片爪,闲置土地的总量、分布和规模无人知晓。

  早在去年年中,上海官方曾经公布过闲置土地情况,上海市规土局副总工程师蔡顺明曾介绍说,彼时上海共有1077公顷住宅用地处于“批而未用”的状态,涉及70多个房地产项目。据上海一家机构年初的报告,截至今年1月,上海共有闲置土地约300幅,涉及总建筑面积近4000万平方米。更有人根据建设用地推出数量和建成数量推算,上海的闲置土地,数量达1亿平方米之多。

  “这些数字都只能听听,没法当做依据”。上海本地的方方地产咨询机构长期监测上海的土地市场,但其分析师赵豫川仍感觉这些土地情况到底如何,“很难搞清楚”。 最主要的原因是这些土地大部分并不是公开市场出让的土地,而是在招拍挂制度之前遗留下来的土地。“这部分土地太不透明,无法跟踪统计。”赵豫川说。

  “根据我的观察,在公开市场上拿到的土地,很少有多年闲置不开发的”。中原集团董事程说,“在公开市场上拿地的基本上都是有实力的开发商,这两年正是他们兴旺的时候,而且他们手头上的在一线的土地储备也不多,所以拿了地都要赶快开发。没有储存下来等升值的。”

  中原集团研究中心对九个主要城市2006-2010年已出让的地块开发进度情况进行跟踪,选取各地知名发展商61名,土地351幅,共计4096公顷用地进行统计。统计结果将在不久后的一份报告中披露,其中的统计结果提前提供给了《地产》杂志(见附表)。

  从这份报告中可以看出,品牌房企2006年-2008年在上海的公开市场上出让的土地,处于“逾期”闲置状态的土地比例相当低,仅有12%,远低于广州的29%和武汉的85%。

  大多数闲置土地现象仍然集中在“历史遗留问题”上。上海历史上有两次大规模的城市改造。一次是1995年至2000年期间,城市中心区做了很多新的规划。另一次是在2000年至2006年前后。当时运作的模式是,由政府背景的企业,特别是区属企业主导土地的整理和开发,负责土地的一级开发和动迁,比如,衡山路和复兴路地区的改造,就是由当时徐汇区下属的2005年成立的衡复集团负责。“所以中心城区的闲置土地,很可能有些是在他们手里。”程说。

  上海市民和外地媒体都提到,浦东有不少的“空地”。在赴上海采访之初,就有上海的人士说,“过来看吧,浦东这边有的是”。事实上,浦东的很多所谓空地,和上海开发浦东中曾采用的“土地空转”的开发模式有很大关系。

  所谓土地成片“空转”,也就是“政府确定土地出让价格后,把土地出让给各大开发公司而缓收土地出让金的一种相当灵活的有偿使用方式。”

  在浦东开发之初,当时“政府没钱,公司也没钱,外国人也不来”,浦东新区政府组建成立了陆家嘴、外高桥、金桥、张江四大开发公司,作为新区土地开发组织的主体,由他们编制规划划分地块,将生地变成熟地,进入土地二级市场,并用转让得来的收入进行再投入,再转让,直到区域建成。

  据媒体报道,到2001年土地空转制度基本结束时,浦东共计空转出让了土地88.6平方公里(即8860万平方米)。这些土地多为上面带有居民和建筑的毛地,目前这些土地情况,哪些进入了市场和进入了开发状态,外界并不清楚。其性质是不是属于闲置土地也难以认定,上海业界人士认为,这些土地恐怕并未被土地管理部门划归到闲置土地的范围之内。

  浦西则是在上世纪90年代中期有个上海的住宅规划,沿上海的西线例如漕宝路富民路一带,当时也是政府背景的企业,他们手中有较多的土地,后来通过补地价等方式,转化成市场的经营性用地。但仍有一些地是在这些公司名下的,还没有完成产权转移。

  “现在上海市场上还可以看到一些小的发展商,他们手中的土地往往或多或少和这些有联系,而不是通过公开市场拿到的地。”程说,“有些公司项目还在,地还在,还在那里自己进行经营。”

  除了这些本地小公司外,还有一种情况,就是像香港瑞安、和记黄埔这样的外资、港资企业,在土地市场刚刚开放的时候拿到较多土地,后来由于城市建设调整、动迁困难等原因,开发迟迟未能完成“闲置”下来了。

  此外,一些上海背景的实力开发商,比如绿地、农工商、大华集团等,他们是历史遗留下来的土地。“我想,这些开发商们也没有想到地价会涨得这么快。比如绿地,目前也在陆续将手里的土地放出来,加速他们在上海的开发速度。”程说。

  谁的干系

  “这是一笔糊涂账,很难说怪谁”。克而瑞研究中心总经理陈啸天说,“比如,原来上海市不少土地规划容积率曾达到6-7,甚至更高。但是后来从城市风貌角度考虑,市中心容积率降至2.5以下,之前拿地开发商成本提高了,当然不同意。”陈啸天说,“又比如,城市建设中,要修路,本来就那么大块地,你修条路穿过去,让我怎么建?”

  “最明显的,比如70/90问题,有些拿地之前没有这个规定,拿了以后有了这个规定了,这当然要有争议。”李战军说。

  因为规划问题彼此扯皮是最为常见的。某一幅商业用地形态是椭圆形的,土地部门做出的详规中,把这块土地切成了三块扇形小地块。这种类似三角形的土地利用效率非常低,商业无法布排。本来定的容积率是5,但是按这个状况,无论如何都布排不出来。只好请政府进行调整。

  “政府一看,商业空间确实无法布局,于是开始调整规划。规划一调整,相应的配建也要改,反反复复修改后又要公示……规划一改要半年,公示期往往也需要半年。这样一年过去了;然后开发商再做商业布局,交政府审批,如此又是一年多。这样一拖就过了期限。”

  更有一些问题是解决不了的。“我的土地款交了,但按你的规划我做不出来,必须要改。但改了以后,老百姓又不同意,”这就成了死结,彻底卡在了那里。

  2010年8月19日国土资源部召开房地产用地专项整治工作新闻通气会上,国土部土地利用司司长廖永林表示,各地上报的2815宗闲置土地中,因毛地出让拆迁难、调整规划等政府和客观原因造成闲置的约占六成以上。“恐怕另外四成中,也有很多与政府有千丝万缕的联系。”沪上著名地产评论人蒋正华说。

  如果房地产企业自身“囤地”,资金问题和债务纠纷等原因占了大部分。赵豫川则指出,有些公司“主业并不是搞房地产的,由于历史原因手头可能有那么一块地,开发了也不可能再拿地了,如果动迁再不那么容易,长期闲置不开发也是很正常的事儿”。

  “疑似”囤地的例子很多,但几位业界人士认为,故意囤地图利的行为,即使有,也非常少,“起码不是房地产企业的主流”。

  保利地产在顾村拿的三块地连在一起,因为三块地做了统一规划,肯定好先动一块再动一块。这个项目被媒体曝光闲置后,保利旋即澄清,称这种分期开发的方式是政府同意的。“分期开发”仍是难定义的模糊地带。

  新鸿基在陆家嘴运作的综合体项目,前后跨度五六年,当时地价应该只有3万多/平米,目前的住宅已经号称要卖20万。

  “新鸿基是个非常谨慎保守的公司,90年代初就进入上海了,但一直没有大的动作。这个项目算是比较大的项目,在拿地之前就做了很长时间的调研,连地下车位都做了详细规划后才开始运作,但拿地后又遭遇了上次楼市调控,开发被迫放缓。对于这些国外的资金来讲,操作一个大型项目确实需要蛮长的时间。”

  “中国这些年发展很快,好像什么都可以一下建出来了。建造本身是很快,但是,前期的规划市场定位等是需要一个较长酝酿期的。像这种大型项目不可能一蹴而就。如果说住宅项目可以有较严格的限制,这种大型综合体项目本身就应该有个相对比较长的工期。”

  但高昂的地价,也许会促成房地产开发企业和地方政府达成某种默契。“如现在的地价的确比较高,如果你现买现开发,按照当时的房价,甚至是要亏的,需要等房价上来。这样,有时候就需要技术处理一下,比如,把做方案的时间做得长一点,甚至故意做大家都知道通不过的方案。再者,把每个环节的时间都顶到极限,再拖一拖,再来一个周期,时间也就拖过去了。”一位业界人士说。“严格意义上讲,地方政府也是个经营者,他们也不希望把土地卖得太低,他们本身对土地价格就有一个预判,或者说是"透支"。”

  二三线之忧

  土地供应紧张,价格居高不下,确实是上海的现实。“上海每年推出的可用于新建商品房的土地数量和实际商品房交易量相比,有个大概1000万左右的缺口。”赵豫川说,“以去年为例,土地推出的数量最多2000多万,实际商品房交易量有3000多万。这种情况在最近几年一直存在,实际上是去化了大量早前协议转让时期的土地。”

  消耗掉的这些土地,从广义上看,就是目前所讲的闲置土地。从分布上讲,“我感觉外环线以内会多一点,因为协议出让的土地,多数集中在外环线以内,如果有一张闲置土地的地图,这些闲置土地应该大部分集中在外环线以内。”赵豫川说。

  但是,对于清理闲置土地,能否对上海土地供应形势产生质的影响,业界人士并不抱乐观态度。“外环线以内都是好地,如果能快速形成有效供应当然是好事。”不过鉴于这些闲置土地错综复杂的状况,特别是这些土地很多仍处于未动迁的毛地状态,未来难以让人抱有期待。

  “所谓闲置土地,在全国看上去数量很大,但是,具体到上海一个城市,对市场的影响,几乎可以忽略不计。”在行置业首席分析师姜新国说。

  业内人士的意见相当一致,“囤地现象,在一线城市并不严重,当前的囤地主要集中在二三线城市。”

  “我们监测到很多企业,在二三线的土地储备量平均都可以供他们7-10年开发。比如碧桂园在三四线的土地储备,如果按照它现在的开发规模足够其十年开发销售。”程说。

  “现在一些地方政府,财政收入的增长依靠土地而来,所以他并不管你买了地怎么样,只管卖多少,并没有动力把已经卖出的土地激活,而是更乐于提供新的土地,把存量的土地激活了反倒会造成市场供应量太大,影响继续卖地”。所以现在的一些地方政府在不停的规划新区,乃至搬迁行政中心,目的都是为了盘活自己可以出售的土地资源。这种囤地的现象,从2003、2004年就开始在二线城市出现,目前又开始在三线城市出现。

  当土地和地方财政的逻辑成为一体时,囤地问题就不像一纸禁令能解决的了。“我们曾在2007、2008年调控的时候做过一个测算,会不会死掉一些房地产企业。结果是,总体形势比较严峻,但是分散到各个城市,各个城市的地方政府都不会让这些知名房企死在自己的城市,在困难的时刻都会网开一面。毕竟他们还需要招商引资,而且形势越是困难,越不会让这些房企死掉,因为会引发连锁反应。”程说。

  从2007年开始,大型开发商纷纷到二三线抢地,这时也正是这些城市开始起步的时期,大规模的城市规划和城市改造纷纷出台。一方面,二三线城市的地方政府有卖地的冲动,一方面这些房企有储备土地的需要,两者就一拍即合,形势愈演愈烈。目前一线城市地价高企,“囤地”的门槛太高。“如果没有二三线城市的土地,房企是不可能囤到这么多土地的。”

  2007年开始愈演愈烈的二三线圈地,也和房企上市潮有关系。国内的房企很多在香港上市,而香港市场评价一个公司的重要标准是看你的土地储备,即可持续性。所以,在这个指标的衡量下,一些国内的房地产商就不停地去圈地。“现在的资本市场也没有太多的耐心,喜欢听故事,即使很多土地储备的故事只是个皇帝的新装。”

  目前土地市场又活跃起来,人们注意到,上市公司拿地并不是非常踊跃,最活跃的是一些国企和央企的身影。今年的供地计划差不多是去年的两倍,目前才完成不到三分之一。“目前,除了一线土地需要增加供应外,对于二三线城市当务之急并不是继续供应土地,而是如何把已经供出的土地激活形成有效供应。”

  但是,圈地以后的囤地,在一些城市,或将成为一些发展商不得已的选择。“在一些"房价上涨过快"的地区,市场的流动性强,建出房子能够卖得出去。因为土地本来就不多,只要行情尚好,房企都会积极开发。但是对于一些二三线城市,如果这个城市把房子都建出来卖不了,他们就只好把地囤起来,一点一点地卖了。”

  现在的地价款,大多是分期支付的。尽管如此,圈地囤地也给当前的房企持续的资金压力。“房企的这些土地储备中,一线城市和"二线里面的一线城市"问题都不大。但是对于其在"二线里面的二线城市"和三线城市,可能就需要一个相当长的消化期。”程说,“目前很多房企,是在用一线以及"二线中的一线城市"中获得的现金流,来支撑其在"二线中的二线"和三四线城市的土地储备。”

  有一些企业,在三四线囤地很多,很多地只能晒在那里。主要原因是当地的消费水平还没有起来,市场也没有给它这样一个条件去快速消化它的土地。“可能需要一个10年左右的消化过程”。

  或许,很多这样的“闲置土地”,不开发就是“闲置土地”,强行推动其开发,出来则会长期成为无人居住的闲置房,在相当一段时期会成为“鬼城”。

  上海的浦东曾经经历过这样一个阶段,刚刚开始建设的时候,空置率曾经一直很高。“现在的一些新区,根本没有产业支撑,只是个空架子,真正发展起来,不知道还需要多少年。有了概念,房地产先行。房地产过早地透支了未来的概念。”

  “现在我们发展很快,所以变得有些急功近利。罗马不是一天建成的,但我们太想让罗马一天建成了。”程说。

  九月奈何

  地价与房价齐飞。是房价带高了地价,还是地价推高了房价?这是个“先有鸡还是先有蛋”的问题。唯一可以确定的是,在近几年的房价上涨潮中,地价也在同步上扬。

  舆论一度将房价的上涨归因于土地的供应不足。“面粉比面包贵”的说法,无疑将国土部门推上了风口浪尖,让国土部门承受着巨大的压力。

  2010年两会前夕,国土资源部于2009年12月23日召开“挂牌督办房地产开发闲置土地处置新闻通气会”上,国土部宣布全国闲置土地1万公顷,表明了并非供地不足,是所供土地被闲置囤积的态度。

  此后,无论是中央的楼市新政,还是各地的实施细则,都把严格查处“捂盘惜售”放在重要位置。 然而在这些规定之下,开发商却自有说辞,认为自己并没有囤地捂盘。

  9月本是谜底揭晓之时。根据国土部“7月督察、8月约谈、9月问责”的时间表,一场针对土地违法违规的问责风暴似乎正在酝酿,在这过程中,国家土地总督察办巡视员张璞等说的“即使调走了,但如果这个土地违法违规发生在任期内,也要追究责任。”之类的狠话,“闲置土地80%将被收回”的传言,也让舆论对这次“九月问责”增加了颇多期望。

  然而,以上海为例,尽管公布经收回土地8幅,启动收回程序15幅,但是且不说这些零星土地对市场的供需影响近乎于无,到底是哪些地块也一直语焉不详。

  唯一一块有名有姓有据可查的被作为典型被报道的被收回地块上海金山区亭林镇5号地块,因四年后,1.68亿的土地款仅交了473.774万元,原因是政府规划变更,处理结果是以退回企业这473.774万元的方式“有偿收回”。

  对涉及这桩土地收回的上海金山土地整理发展有限公司,记者查其企业性质为“ 其他有限责任公司”,并在规土局网站看到一份“关于沈文强同志担任上海金山土地整理发展有限公司法人代表的建议”。业界人士推测,金山土地整理发展有限公司,本身或为政府下属公司,这次“收回”也许不过是土地从左口袋装入了右口袋。

  “听说过去有收回土地的案例,但都是因为没有缴纳土地出让金被政府收回,尚没听说过因为土地闲置被收回的例子。”上海一位业界人士说。

  这次问地活动,声势浩大。但一线城市土地闲置并不严重,亦无影响市场供需的价值。闲置土地多属于历史遗留问题。指望一纸命令解决多年未决的历史难题,几乎是“不可能完成的任务”。

  二三线囤地情况日趋严重,地方政府卖给一些房企土地足够五年乃至十年开发,但要促使房企两年内开工十年的地,同时推翻地方政府的财政需求的现实逻辑,又是一个几乎笃定“不可能完成的任务”。

  国土部“重拳打击囤地”并非头一回,2005年初、2007年都曾经掀起过打击囤地的行动,但最后仅有极少数被收回的闲置地块为真正由开发商在土地市场上购置后没有按时开发的地块,大多数是“历史遗留”的划拨用地,或者开发商未能足额缴纳土地出让金的地块。

  土地问题如此复杂。寄希望于一次“风暴”解决问题。未免太难。

  有人注意到,最近上海的一些长期停滞的土地开始动工,这应该已经算是令人欣慰的结果。

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