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土地改革小步前进

2014-12-15 10:20:32 证券市场周刊 

  本刊记者 刘林/文

  2014年即将结束,自十八届三中全会开始期盼的土地改革终于有所动作,中央政府小心翼翼迈出一步,宣告农地改革启动。最新中央文件再次强调“三权分置”,进一步确认本轮农地改革基本不考虑集体所有权和农民的承包权,只围绕经营权流转做进一步的完善。

  由此牵动,简化版农村集体建设用地入市方案也已进入报批阶段。已经曝光的方案名称显示,建设用地将限于经营性用地,并且通过试点,秉持一贯的稳妥路线。

  尽管十八届三中《决定》已经确定了土地改革的方向,但并不意味着土地改革可以快速推进,尤其是城镇化后入城农民的在乡权益、农村建设用地的入市及与之相关的征地制度和宅基地、抵押担保的产权等等都存在很多疑问有待解答。

  耕地经营体制改革率先启动

  11月20日,一份名为《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(下称“《意见》”)的文件发布,从中央层面规范了基层自发推动的农民承包耕地经营体制的改革。

  这份以承包耕地经营权流转与农业经营形式为主要内容的文件,从确权、流转、经营等多方面明晰了农民承包耕地经营体制改革的总体思路,主要回答了“怎样保障农户作为土地承包者的权利”、“怎样通过流转土地经营权使农业在现代化道路上更快发展”的问题。

  正如文件题名用了“引导”一词,经营权的流转并非自上而下,也非现在才开始推动。自土地承包后,一直都有原始流转,政府的态度也经历了从禁止到逐步承认,再到正式确立流转制度的转变过程,中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥告诉《证券市场周刊》记者,现在只是进一步规范和引导基层实践。

  “十八大”之前,对土地承包经营权流转作了规定的法律政策文本就包括了《农村土地承包法》(2003年)、《农村土地承包经营权流转管理办法》(2005年)、《物权法》(2007年)、中共十七届三中全会公报(2008年)以及《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲》(2011年)。

  在中央鼓励下,土地流转快速发展,出现了不少问题,包括强制流转、片面追求流转规模与速度、资本下乡导致农业用地的“非粮化”和“非农化”等等,农民的合法土地权益与粮食安全都受到危害。

  中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田指出,《意见》定调“三个不能搞”,划出三条顶层红线,以引导农村土地健康流转。

  第一条红线是不能强制流转农民土地,土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择,应由承包农户自主决定,流转收益也应归承包农户所有;第二条红线对下乡的资本划定经营范围,即发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖和开发农村“四荒”资源等农民一家一户做不了的;第三条红线是提出了四个“严禁”,坚持最严格的耕地保护制度,切实保护基本农田。

  申万证券认为,这项改革意义重大,为农业的规模化经营和生产效率的提升打下制度基础,对城镇化提供了要素流动的巨大潜力。

  对于市场投资者,则有两条投资线索值得关注。平安证券认为,一是土地流转加速预期下的土地资产价值的逐步重估;二是农业产业链的重构,土地改革必然会带来农业生产经营活动的规模化、专业化、信息化与服务化倾向。

  不过,《意见》仍有部分内容值得商榷,也有一些矛盾避而不谈。中国人民大学农业与农村发展学院副教授仝志辉告诉本刊记者,对确权到户到地的强调,对确权到股的弱化,可能会因为各家土地的分散而加大流转的成本和流转的难度。李国祥指出,如果农民取得城市户口,承包经营权是否还能保留,《意见》没有给出答案,目前各地操作大相径庭。

  土地改革的一小步

  尽管上述《意见》对农业的发展意义较大,但从土地改革的力度来看,还只是尝试性的一步。

  自从十八届三中全会明确了本轮全面深化改革中土地改革的目标和主要内容后,分析人士普遍对2014年的土地改革抱有较大的期许,但实际改革的进度显然并没有像早前预期的那样。

  2014年1月,新华社旗下《经济参考报》采访的多位专家表示,2014年农村土地制度改革将进入深层次领域。农地入市、土地承包制度、征地改革、宅基地管理等四方面将成为主线。截至目前,有所行动的只有土地承包制度,其他改革还在争论或草拟中。

  土地承包制度之所以成为破冰者,可能是因为改革难度低、利益纠葛相对较小,共识容易达成。毕竟经营权的流转有民间的自发动力,也有10年的制度建设经验,确权颁证登记工作已经取得阶段性成果。现在的改革更多的是延续过去的改革思路,查遗补缺。

  农业部数据显示,截至2013年底,全国承包耕地流转面积3.4亿亩,流转比例已达26%,较2009年上升15个百分点。经营面积在50亩以上的专业大户超过287万户,家庭农场超过87万个。

  而且,《意见》涉及的改革内容还只是土地承包制度的一部分,也就是在坚持农村土地集体所有权、稳定农户承包权的前提下,放活土地经营权。至于在城镇化、户籍改革的大背景下,农民的承包权怎么改并没有涉及,与此同时,经营权的抵押和担保也一带而过,仍需要“研究探索”。

  土地改革推进缓慢并非中央不重视土地问题,恰恰相反,可能正是因为意识到土地改革的重要性和挑战性,才更为小心谨慎。目前,中央财经领导小组办公室有四位副主任,其中两位都是“三农”问题专家,另两位则是金融和产业专家,这一格局也从侧面反映了中国下一步改革的重点和难点。

  事实上,土地改革事关全局,牵一发而动全身。中央农村工作领导小组副组长陈锡文指出,农村土地制度改革影响深远,不能再搞大跃进。

  “土地经营权的流转,只是农村生产要素流转的第一步,会带来一系列的变化,”中国经济研究中心副教授徐建国指出,“比如,流转之后的经营权和不流转的所有权、承包权是什么关系?后者会不会变成经营权流转的障碍?再比如,经营权流转了,空余出来的劳动力怎么办?等等。”

  陈锡文认为,以承包农户流转土地经营权、发展多种形式适度规模经营为主要形式的农地经营体制改革正比较顺利地向前推进。只要把握住这个方向,坚持让农民依法、自愿、有偿流转土地经营权,不搞大跃进、不搞强迫命令、不搞行政瞎指挥,就不会出现大的问题。

  下一步 建设用地入市

  11月22日,陈锡文指出,农村集体经营性建设用地入市改革试点方案正在按照相关程序报批,快则年内,慢则2015年年初就会出台试点方案。

  统一的城乡建设用地市场渐行渐近。这是十八届三中全会确立的全面深化改革的目标之一,统一建设用地市场的建立有利于全要素市场的建立、盘活农村集体建设用地、缩小城乡差距、缓减城市用地供应紧张局面、促进房地产价格回归、提高农民个人收益。

  但是,“建立”这样一个市场并不容易。“十七届三中全会中央就曾提出逐步建立城乡统一的建设用地市场,但5年过去,基本还在原地踏步,”郑风田指出,“原因很简单,目前的征地是垄断制度,要想利用农村土地搞建设,必须通过征地,地方政府低价征地高价卖出,由此获得土地财政。”

  土地改革需要财税改革先行。如果建设用地市场统一,地方政府收入会面临大幅缩减,目前,对地方政府的主体税种还没有达成共识,地方债务形势仍然严峻。

  统一建设用地市场还面临很多问题,原国家土地管理局规划司副司长郑振源指出,一是产权,中国的建设用地市场不是所有权的交易市场,而是用益物权的交易市场,集体土地有哪些用益物权可以拿出来交易;二是集体土地入市的市场主体是谁;三是集体土地入市的市场准入限制问题,哪些类型的农村建设用地可以入市?

  如果农村2.5亿亩建设用地均可以入市交易,其与2.5亿亩城镇建设用地相等的体量,必定会对房地产市场销售及未来价格预期形成巨大冲力,而以房地产业为支柱的中国经济仍将向下探底。

  或许正是因为上述难题,所以《决定》才将农村建设用地限定于经营性用地,也因此正在报批中的才只是农村集体“经营性”建设用地的“试点”方案。农村经营性建设用地主要是指乡镇企业用地,不包括宅基地(约2亿亩)、集体的公共设施用地、公益性用地。

  总的来看,以上已经推出的经营权流转与即将推出的集体经营性建设用地入市改革分别属于土地制度改革的两大块内容,一是农地自身,一是建设用地。

(责任编辑:王钠 HN025)
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