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贾康:为什么说房地产税势在必行,但又困难重重

2018-09-11 17:42:09 腾讯财经 

  腾讯财经《楼市资本论》特约作者 贾康(华夏新供给经济学研究院首席经济学家、财政部财政科学研究所原所长)

  我国在上海(楼盘)、重庆(楼盘)两地已经有改革试点的“房产税”,也就是后来中央文件称为“房地产税”的税种,是指在我国住房保有环节要从无到有建立税收调节机制。最近中央政治局会议上又再次强调,要坚决遏制房价上涨,形成房地产健康发展长效机制。其实中央这个要求,已经说了多年,我们需要领会中央精神,抓好“长效机制”的打造。这个问题的解决具有非常明显的难度,实质上就是要改变过去治标不治本的矛盾累积的不良状态。关键的一句话,是必须充分地重视、深刻地认识和把握前两年中央经济工作会议就强调的相关的“基础性制度建设”。我认为长效机制就要来自于这种基础性制度建设的攻坚克难。

  什么是基础性制度建设?至少包括4个方面:

  第一是土地制度。房地产是土地开发形成的不动产,在未来中国20年还会有城镇化高速发展的一个相当长的时期之内,怎么样由土地制度解决合理供地问题,怎么样在基本农田得到保障的情况下顺利地继续扩大我们的建成区,接纳未来还有几亿人要从农村区域转到城市区域定居成为市民这个历史发展过程?在支持这几亿人进入城市成为市民的变化过程中,首先需有地皮,跟着才能够解决他们“住有所居”的问题。重庆已试点多年的基本农田“占补平衡”前提下调动非城乡结合部农民复垦潜力并使其分享城镇化红利的“地票制度”,以及政府配合辖区国土开发规划的“土地收储制度”,提供了值得重视的创新经验。

  土地制度作为基础性制度的旁边,要说到的第二项,就是地皮之上的住房。对这个住房制度作为基础性制度建设,于未来二十多年乃至更长的时期之内,一定要清楚地认识到不能光讲商品房、市场轨,一定要合理地做好保障轨和市场轨的双轨统筹。其实这个认识早就在反复强调,多少年前国务院总理就说保障房的事情总理管,商品房的事情总经理管。当然,这是非常简明的说法,实际上是要在这里面有一个更复杂得多的统筹协调的机制。我们在保障房这方面主要解决的是“托底”,然后再以商品房来对应市场机制,达到总体来说的“房住不炒”。保障房根本就不能允许炒,要有特殊的管理。商品房总体来说要非常有效地抑制它的炒作,这样形成整个结构合理的住房体系,满足人民美好生活的需要。这实际上是一个供给体系里分层次地“一个都不能少”对应需求方的各种类型住房的全套供给,是这样的一个系统工程。

  第三个要说到的基础性制度建设,是投融资制度。这个投融资制度的鲜明特点,体现在土地开发和以不动产形成住房条件的提供这方面,是所需的投资是成规模的,并往往有较长的周期,从土地开发到不动产建设项目建成交付使用,还要匹配上“住有所居”所需要的全套的基础设施、公共服务与商业化服务网点的建设和升级换代。这样的一些投融资,一定要有创新机制才能跟得上社会需要。这方面金融形态里的概念,既包括商业金融,还必须包括政策金融,也必须包括这几年在积极推进、现在寻求继续规范发展的政府社会资本合作即PPP机制。以上这三项基础性制度都面临着深化改革的迫切需要。

  再有第四项,就是社会成员说起来会有抵触情绪的房产税或者房地产税这个概念。中央“60条”里,强调在原来已经有试点的基础之上,进一步加快立法,并适时推进房地产税改革。它的正面效应,简单地说,可以通过持有环节的持有成本来引导预期,影响相关的利益形成机制和资源配置状态,对房地产市场将一定会起到压舱促稳的作用,而且可以提高土地的集约利用程度,减少空置率——这样它将优化了需求的规模和结构,以后的商品房购买者预见到有这样一个调节机制的情况下,会在自己的方案选择方面更能够适应“可持续发展”的多种要求,比如更多考虑中小户型,更多地抑制自己原来想把住房变成投资品的取向,特别是会遏制肆无忌惮的炒作及其带来的所谓房价泡沫。在泡沫的量化上很困难,但是我们可以认定,那种带有极端化特征的快进快出的所谓炒,就是主要的泡沫来源,这个房产税恰恰可以遏制这种肆无忌惮的炒作。它还会匹配我们的直接税制改革和地方税的体制建设,促进和市场经济配套的分税制财政体制在省以下的落实,使地方政府的职能得到优化转变,使社会总体的的税收痛苦程度得到降低,以及在社区和地方辖区从基层开始推进公共事务民主化、法治化的制度建设——这种制度建设会形成一种内生的机制,使之按照民主化、法治化的轨道发展。

  关于这个税制改革已说了多年,中央的权威性要求也非常明确了,应该讲是势在必行,但是困难重重。今年的两会信息,前所未有地带着喊了多年“狼来了”以后这回狼真的要来了的特点。这个事情做起来困难重重可以理解,但我觉得关键就是在冲破利益固化藩篱的这个取向上,大家真正能依靠一个“走向共和”的机制,通过立法的方式来凝聚基本共识,形成最大公约数。于这个税收法定轨道上面形成社会可接受的制度框架的方案,就要体现在人大最终能审议通过这样一个房地产税法。当然,也还必须把整个与房地产相关的其他税费,做一个系统化的改革。

  在保有环节税法通过以后,执行要对地方充分授权,区分不同情况,不要求一刀切。那时候如果真的能执行这种经济手段的调节机制,首先要在北上广深,还有其他跟着北上广深行政手段为主控制房价的区域,让经济手段替代行政手段,来更好地减少副作用地实施调控。

  房地产税制里非常关键的内容,是免税的部分应该怎么处理。不能简单照搬美国那种普遍征收模式,必须给出第一单位的扣除。我感觉最宽松的设计,可以考虑在立法过程里取得“托底”共识:能不能就是不按照人均多少平米,而是按照单亲家庭第一套房免税,双亲家庭前两套房免税,这样可以避开很多的纠结,首先建立制度框架。相对宽松地使这个框架建立起来以后,再相对从容地考虑怎么动态优化。这样一个我们要建立的直接税制度,所关联的是建设现代国家必须建设整个现代税制——我们要做的房地产税改革和相关的系统工程,是中国人面对现代化愿景要完成攻坚克难的一项历史性的考验。

(责任编辑:娄在霞 HN151)
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