集体用地建住宅并未全面禁止 租赁房共产房皆是方向

　　刘展超

　　[ 在房地产市场较为平稳的情况下，2019年前11个月土地出让收入也高达57684亿元，全年有望逼近7万亿元，再攀历史高峰。 ]

　　集体建设土地入市能否建住宅？对土地市场冲击大不大？会不会影响房价？

　　还有几天，新版《土地管理法》就要正式实施，集体经营性建设用地入市终将全国推广。在建厂房及商场等用途之外，集体建设用地上是否还允许建造住宅，供外界租赁甚至买卖，成为一些城市民众关心之处。

　　此处所谓集体建设用地建造住宅，与农民在宅基地建自用房产无关，而是指建设可供集体组织之外成员或租或买的住宅。

　　土地供应格局改变

　　2019年8月26日，全国人大常委会审议通过《土地管理法》修正案，这是该法自1987年正式实施以来的第四次修订，并将于2020年1月1日起正式施行。

　　这次修法破除了农村集体建设用地进入市场的法律障碍，删除了原法第43条中任何单位或个人需要使用土地的必须使用国有土地的规定。

　　这看似意义重大，但实为世事轮回。允许集体建设用地入市并非初创的新政，实为政策上的又一波解禁。

　　按照1987年版《土地管理法》，当时城镇居民就可以用集体土地盖住宅，不过前提是必须经过政府批准，支付相关补偿费用，且不得超标。

　　正是2004年8月修订通过的上一版《土地管理法》规定，从事非农业建设必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地。至此，除兴办乡镇企业等少数情形外，集体建设用地流转的通道基本被封堵完毕，利用集体建设土地进行房地产开发的行为更是在严禁之列。

　　这十五年间，国有土地供应被地方政府管控，土地价格涨多跌少，尤其是住宅用地价格，随着房价的波动而水涨船高，多年来为地方政府贡献了不菲的土地出让收入。

　　2004年全国国有土地出让收入尚在5800亿元左右，到了2018年，这一数据已经上涨至65096亿元，创下历史新高。在房地产市场较为平稳的情况下，2019年前11个月土地出让收入也高达57684亿元，全年有望逼近7万亿元，再攀历史高峰。

　　国有土地已实现极大保值增值的背景下，集体建设用地如今再度回归土地市场，改变了原先建设用地只能用国有土地的格局，这对下一步的土地供应格局会有什么样的影响，会不会对国有住宅用地市场形成很大的冲击？

　　全国人大常委会法工委经济法室副主任杨合庆表示，土地管理法的修改，包括集体经营性建设用地入市改革，目的就是为了改变、完善现有的建设用地土地供应的格局。原来只有国有建设用地才能进入市场，以进行各项建设，现在是允许集体建设用地直接由集体出让、出租用于建设，这是土地供应格局的改变。

　　不会对土地市场造成冲击

　　说易行难。在细究《土地管理法》法律条文后，我们可以发现此番农地入市依然头戴若干“紧箍”，其范围、体量、用途均有诸多限制，这可能会造成其实际影响低于外界原有的预期。

　　杨合庆也表示，集体经营性建设用地入市，首先入市的土地要符合规划，规划必须是工业或者商业等经营性用途，必须要经过依法登记，每年的土地利用年度计划中要作出安排。另外，即使获得了集体经营性建设用地的使用权之后的土地权利人，也要按原来规划的用途来使用土地。从这几个方面来讲，它不会对我们的土地市场造成冲击。

　　具体来看《土地管理法》的法律条文，第23条规定，各级政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。土地利用年度计划，应当对本法第63条规定的集体经营性建设用地作出合理安排。

　　这就是说，每年可以入市的集体经营性建设用地最高数量要由各级政府确定，一般不可超过。不要期望集体建设用地入市一旦开闸就会大量进入土地市场，地方政府为了稳定土地市场，一般会根据当时土地市场状况，把握集体土地入市的时机和尺度。

　　再来看范围，也就是哪些地块可以入市。《土地管理法》第63条规定，土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。

　　这里面，“符合两个规划”“并依法登记”都容易理解，且界定会较为清楚。但“工业、商业等经营性用途”的描述还是留有解释的空间。

　　何为“经营性用途”？如何理解这个“等”？原来乡镇企业里的宿舍用地在不在其中？

　　清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明12月6日在一个论坛上表示，经营性建设用地是一个人为造出来的概念，并没有法律依据，“说农村的宅基地不是经营性的，但它搞一个农家乐是不是经营性的”？

　　最后来看看上述地块入市后可以做什么，即用途。《土地管理法》第64条规定，集体建设用地的使用者应当严格按照土地利用总体规划、城乡规划确定的用途使用土地。

　　简单理解，获得集体建设用地使用权的单位或者个人，要按照两个规划确定的用途来使用土地，而这两个规划是由各级地方政府来编制的。换言之，地方政府有权限决定一宗集体建设用地最终是用来建设厂房、商场抑或住宅。

　　地方屡有创新之举

　　当今，在集体土地上建住宅且供集体外成员居住的做法，尚属政策监管较严地带，但地方在“试点”的名义之下，也屡有创新之举。

　　今年8月1日，北京市规划和自然资源委员会（下称“北京规自委”）发布通知称，大兴区瀛海镇3宗集体建设用地区级统筹地块公开挂牌出让，宗地内将建设共有产权住房，销售均价为每平方米2.9万元，含全装修费用。

　　这是北京第一次利用集体土地建设共有产权房，为政策性住房开辟了土地供应新渠道。北京规自委表示，该项目入市有效改善了住房结构，同时丰富了集体建设用地入市案例，探索改革经验。

　　此前，包括北京在内的18个城市获批可以利用集体土地建租赁住房，以缓解当地住房供应紧张局面。

　　从上述地方实践来看，当前利用集体建设用地是可以用来建设住宅的，一方面是租赁住房，对外只租不售，产权不分割。另一方面，北京第一次利用集体土地建设共有产权房，可以对外销售，且产权可分割，与国有土地上建造的商品房并无二致。

　　《北京日报》8月2日曾援引业内专家表示，对于购房者来说，集体建设用地的共有产权房和原来国有土地的共有产权房没有任何区别，同样是70年产权，个人持有部分产权，且执行5年内不得买卖等规定。

　　集体土地的共有产权房和过去的小产权房有何关系？结合上述《土地管理法》新规来看，区别主要在于两点，一是土地是否属于可以入市的范围，是否被依法登记；二是用途是否符合政府的规划。

　　换个角度说，未来集体建设用地是否可以建造住宅，也将主要依据上述两点，如果符合入市资格，且政府将其规划为住宅，那一切就顺理成章了。

　　中央党校（国家行政学院）政治与法律教研部教授宋志红表示，《土地管理法》规定集体经营性土地入市之后可以开展商业、经营用途。国有的建设用地可以用来房地产开发，集体的建设用地如果不可以，怎么体现同权同价？

　　她认为，集体土地上建设租赁住房，其本质特征就是集体经营性建设用地入市之后用来做住宅的开发，住宅的用途显然是在里面的，这样开发的住房只可以租不可以卖。而未来在乡村振兴和乡村产业发展过程中，配套住宅用地的供应是必不可少的，从土地开发利用来看，土地上综合复合型的利用也成为一个趋势，所以住宅用途的供应是必不可少的。

　　“从现实的角度来看，这样一种途径的放开必然是一个因地制宜的、有管控的、逐步的放开。”宋志红称。