一纸区划通知“击穿”定向供地潜规则 郑州城改后遗症发酵

穿越郑州的南水北调运河实拍图

一份看似与房地产领域无多少关联的南水北调保护区划通知在郑州房地产市场激起千层浪。

2018年6月底，河南省四部门联合下发《关于南水北调中线一期工程总干渠（河南段）两侧饮用水水源保护区划的通知》（以下简称“区划通知”），没想到这为郑州城改带来阵痛。

该区划通知要求:“在一级保护区内，禁止新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目。在二级保护区内，禁止新建、改建、扩建排放污染物建设项目。”

此前，有多个安置房项目在上述区域建设。

截至5月6日，郑州多家涉及保护区内项目的房企向中国房地产报（微信ID：china-crb）记者表示，本地已有不少房企因区划通知陷入资金无法流动困局。此前因政企合作并承诺定向出让的地块化为泡影，政企合作协议难以继续，再加上“土地财政”发展模式积重难返，上述区划通知让政府和本土房地产企业陷入两难境地。

据知情人士透露，面对上述情况，郑州市政府正在积极向省政府行文并提请调整区划通知区划范围，以获得更大土地开发空间。

同时，“这份区划通知也给当地定向土地出让潜规则敲响了警钟。”郑州当地房地产行业人士表示。

中国房地产报记者于今年1月8日至11日在郑州当地走访调查时发现，郑州多个区域长期存在定向出让土地、未批先建及本地房企垄断城改局面。早在2016年，郑州曾上演过一次15家本土房企集体上街维权、共同抵制一家外来房企入郑的“抢地风波”，最终该房企被迫放弃竞争地块并撤离郑州，终结了郑州土地市场这场明规则与潜规则的冲突。

距“抢地风波”时隔近4年后，这份在南水北调国家战略性工程宏观语境下保护水质安全的河南段区划通知的出台，再次使隐藏在郑州城改下定向出让土地潜规的暴露以及引发土地财政的再思考。

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难以履约的承诺

区划通知给郑州城改工作带来阵痛?中房报记者崔军民/摄

“安置房还没建起来，当地政府曾经承诺开发用地现在也不太愿意继续执行了。由于安置房项目和获取开发用地时间跨度太久，导致成本过高，使得我们债台高筑，亏损巨大。之前在这儿投资的数十亿元如何解决也还是一个未知数。”郑州本土一家品牌房企相关负责人在接受中国房地产报记者采访时表示。

这一切开始于2018年6月28日。这一天，一纸区划通知撕开了郑州土地市场潜规则面纱，对郑州多家房企来说也是一道命运分水岭。这一天，河南省南水北调办、省环保厅、省水利厅和省国土资源厅四部门联合下发了《关于南水北调中线一期工程总干渠（河南段）两侧饮用水水源保护区划的通知》。

总干渠河南段两侧饮用水水源保护区涉及南阳市、平顶山市、许昌市、郑州市、焦作市、新乡市、鹤壁市、安阳市8个省辖市和邓州市。总干渠两侧饮用水水源保护区分为一级保护区和二级保护区。划定一级保护区面积106.08平方公里，二级保护区面积864.16平方公里。该区划通知内容还显示，“在一级保护区内，禁止新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目。在二级保护区内，禁止新建、改建、扩建排放污染物的建设项目。”

记者在郑州走访时了解到，上述区划通知涉及郑州中原区、二七区、管城区，以及下辖的荥阳市、新郑市和港区等区域；涉及面积仅中原区就达6000多亩，同时涉及正商、金科、康桥和永威等郑州多家品牌房企。在这些品牌房企中有的房企城中村改造安置房项目已建成，有的仍在建设中。多家房企表示，当地政府曾经对相关开发用地的承诺已经“难以继续履行”。

记者还注意到，早在2016年郑州中原区地价大约为300万元/亩，近几年地价一路飙升，现在地价上涨到大约800万元/亩，这也意味着不少房企摘地成本增加。“即使当地政府将开发地块给了开发商也将难以支撑这个项目，也会产生一定亏损。”一家房企相关负责人表示。

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“提前开工”的安置房

官方资源显示，中原区20个村安置房项目地块中有17个无任何手续。?中房报记者崔军民/摄

中国房地产报记者在中原区走访了多个城中村改造安置房项目，这些项目只是郑州市数百个城中村改造项目的几个。这些安置房项目建设中多环节涉嫌违法。

记者获得的一份来自郑州市城市管理局的《中原区安置房提前开工分地块台账》显示，在中原区20个村安置房项目地块中仅有3个村子安置房项目用地已摘牌，并办理了用地规划许可证。在这3个安置房项目中只有两个项目办理了国有土地使用证。其他17个项目均无任何手续却开工建设。

尽管如此，郑州市城市管理局相关文件中对此有如下表述，“中原区16个安置房项目20个安置地块均根据郑州市城镇建设办公室《关于中原区提前开工安置房项目有关问题的函》的通知精神，这些项目均为中原区城中村改造项目，郑州市城镇建设办公室已认定该项目符合安置房提前开工相关要求，同意继续施工，不再启动处罚程序。”

但这些跳过相关土地手续、先拆迁后规划的城改项目已暴露出大量问题。如中原区须水街道办须水村城改项目的1.4万多名被拆迁村民多年来仍在为过渡费拖延发放而四处奔波。村民王明（化名）告诉记者，“我们村子的过渡费多次都是迟延发放，一拖就是半年，甚至少发”。记者了解到，须水村城中村改造工作于2016年11月份开始签订协议并拆迁，按照拆迁协议约定：每户过渡费的发放按原有房屋面积计算，每个月每平方米按8元发放，过渡费每半年发放一次，每次发放6个月过渡费。“过渡费发放到2018年就开始拖延支付了。有一次拖延了3个月，还有一次只发了3个月，后来才把那3个月补发完。”王明说。

“过渡费会不会停止发放？”这让王明有点忐忑不安。事后他也才意识到在拆迁指挥部签订协议时对方把自己手头上唯一合法的证据《宅基地使用证》给收走了，关于协议签订的甲方是谁王明并不清楚，只记得签订完协议后对方并不让拿走协议，被当场收回，理由是协议需要“统一由区政府盖章，再统一发放”。但协议至今也没有发放到村民手上。按王明的理解，“甲方可能是区政府”。

过渡费开始拖延发放后有不少村民集体到中原区政府打听情况，被告知“不清楚”，并称“你们应该问当地须水街道办或拆迁指挥部”；街道办给这些村民的回复是“找开发商”。

就过渡费发放问题记者联系到了须水安置房项目公司康桥地产，相关负责人告诉记者，“我们已经在须水项目上投资了近26亿元，有关过渡费的发放问题我们并不清楚。”

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城改潜规则埋雷

须水村被拆迁部分已夷为平地。?中房报记者崔军民/摄

先拆迁后规划的城中村改造模式影响深远，又因上述区划通知的出台使郑州市土地市场定向出让潜规则无处遁形。

有郑州地产圈人士告诉记者，郑州城中村改造本应一级、二级土地开发明确分开，由各个区政府自己成立投资公司进行一级土地开发，但政府最大的难处在于资金不足，各个区政府只能选择和地产商进行合作，由政府负责拆迁、安置等具体事务，开发商负责拆迁费用、安置房建设费用、村民过渡费用等各项费用。开发商为了获得更多的土地也往往都愿意先投入资金，但这些承诺却又都不会出现在协议中，只是政府口头承诺。随后，在二级土地开发时再定向拿地，原因是没有其他企业与之争夺，开发商以底价就可以拍得这块城中村改造地块，并由政府按照政策返还底价的65%给开发商。

记者发现，在郑州中原区政企合作至少有两种模式，一种模式是中原区政府成立的平台投资公司郑州中原新区开发建设投资有限公司（以下简称“政府投资公司”）与一些国有公司合作并组成项目公司。不过，该政府投资公司作为股东并对项目公司控股51%或其他份额股份，但实质上并不投资。另一种模式是由开发商先投入资金，随后在土地二级开发时由中原区政府再按开发商的投资额和地价给房企分配二级开发用地。开发商愿意先投入资金的真正原因是为了获得更多的土地。上述郑州地产圈人士表示，无论上述哪种合作模式二级土地开发均属于违法定向出让土地。

该地产圈人士称，所有郑州市城中村改造项目都应该经过正规的招拍挂程序。也就是说，政府先将拟改造的城中村土地收归国有，进行土地属性更改、土地上附属物清理等一整套手续后，方可由企业进入土地市场通过公开拍卖手段获得土地，企业在缴纳土地出让金后获得的才是可以立即进行开发的“净地”。郑州房地产市场的一个特点是，“净地”少、城改地多。

正是基于郑州城中村改造模式，上述“抢地风波”事件中外地房企戳中了郑州参与城改项目开发商的软肋。一旦土地在二级开发时被“抢”，提前投入资金的开发商将无法收回成本。2016年，K2地产（现更名“石榴集团”）计划拿下郑州一块土地。据相关报道，因有本土房企难以承受巨大损失，在正式拍地前与原K2地产私谈，希望给K2地产一定费用使其不再争地。“据说，几家开发商加起来送了2亿元给K2地产”。不过，原K2地产提出希望获得3亿元协调费，双方在数额上没有达成一致意见，谈判破裂，不欢而散。

尽管如此，K2地产作为一家外来房企最终并没有获胜，而是迫于郑州同行压力，不得不放弃参与地块竞买。“在地方保护若隐若现的现实面前我们只能退出，我们只能投降。”当时K2地产在公告中写道。

上述地产圈人士直言，不少开发商动机不纯，目的是为了圈地。并分析在二级土地开发环节“政府难以继续履行承诺”的根本原因在于政企双方均有过错。“政府不应该与开发商签订这个合作开发协议，也不应该带头搞违章建筑，等手续全了再去招拍挂，再去建安置房。土地还没有签约，政府凭什么承诺给开发商上千亩土地？” 上述地产行业人士表示，“按照国家规定走招拍挂程序的，一类城市每块地不能超过150亩，目的在于平等，让大家有实力公平竞争，都有饭吃。如果超过上千亩以上土地，存在政企‘勾结圈地之嫌’。”

不过，上述地产行业人士认为，正是当地政府定向出让土地甚至未批先建，才使得政府能从开发商手中融入大量土地开发资金，解决了政府土地开发资金不足之困。

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可能的改变

据中原地产研究中心数据显示，2018年郑州土地出让金达1436.79亿元，超越了天津、成都和武汉。当年的土地依赖度达124.75%。

不仅仅是2018年，最近几年郑州对于房地产的依赖度仍然在逆势上扬。其中，2015年土地依赖度为38.24%，2016年为69.12%，2017年为76.69%。土地出让金在这4年内由2015年的360.6亿元直接上涨近4倍。

上述地产行业人士称，“此前，很多地方政府没钱了就赶快卖块地，靠着土地财政过日子。区划通知一出台很多土地没法卖了。”

有接近郑州市政府的知情人士告诉记者，就在去年11月份，从郑州市政府透出一股口风，“区划范围内的安置房项目和配套工程仍可以建设，只是把其他商品房项目以及政府定向出让的地块要做好调整选址工作”。有开发商认为，“尽管这股口风还没有形成文件，但这样一来是把这些房企的开发用地给踢出去了。即使调整地块，由于时间跨度太长，也意味着开发商投资的数十亿元没有了利润，甚至亏损。”

据了解，郑州市政府目前正在主导并实施重新勘测地下水位工作，准备向上级行文并提请河南省政府调整饮用水水源保护区范围。但有人认为重新勘测地下水位工作周期会很长，并且由下级向上级行文提请调整区划范围的时间也会相对漫长。

“尽管如此，这也是所涉房企机会。”不过，上述地产行业人士认为，即使郑州市政府向省政府行文并提请调整饮用水水源保护区范围，其目的也只是为了获得更多土地，完全是土地财政，出于对当地政府财政收入的考虑。

上述人士认为，南水北调工程是国家战略性工程，如果水源安全问题得不到保障后果将不堪设想。

就上述问题记者于今年1月8日至11日走访了中原区须水街道办、中原新区管委会，并通过多种途径联系郑州市政府，截至发稿均未获任何回应。

发稿前，记者从须水村委会的一份非正式文件获悉：“中原区须水街道办目前正在协调土地供应，对改造方案进行了补充完善，把相关地块纳入一期建设范围，使改造开发地块具备出证条件，相关方案已获得上级批准。南水北调运河周边500米土地供应难的问题现正全力解决，在今年3月初启动观测井，已完成全部工程，进入水文观测阶段，但需要观测过今年7月枯水季完善资料，再报环保部门审批，调整保护区范围。”