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超特大城市规模图谱:谁在快速扩张?谁的开发强度更高?

2021-10-23 09:05:48 每日经济新闻 

图片来源:摄图网500070704

随着新一份超、特大城市名单公布,有关城市建设尺度的讨论不断发酵。此前城叔进行过一些分析,讨论都市圈的半径、以及“瘦身健体”的要求等【猜你想看:超、特大城市到底多“大”最合理?】。

论及城市与人口的适配度,城市建设用地规模也是一个不容忽视的要素。日前,住建部发布了最新一份《2020年城市建设统计年鉴》(下称“统计年鉴”),对全国城市的市区面积、建成区面积以及建设用地面积进行了详尽的统计。

参考其中的数据,我们可以思考几个问题:超、特大城市在人口增长的同时,建设强度出现了何种变化?人均城市建设用地处于何种水平?城市建设在何种程度上支撑超、特大城市发展?

由于此前统计局数据与《统计年鉴》在统计时间等因素上存在差异,我们仅以此次《统计年鉴》数据为准,计入城市下辖和代管县级市的人口、建设用地等指标,确定上海、北京、重庆、广州、深圳、天津、成都7座超大城市,以及东莞、武汉、郑州、杭州等13座特大城市,并针对这20座城市进行分析。

建成区面积:武汉超南京郑州、济南超苏州

上海发展战略研究所所长李显波曾指出,土地和人口是一个城市发展的两大基础性要素,特别是对于超大城市来说,两者对城市发展的支撑性作用更为突出,对城市功能和能级的影响更为深远复杂。

如果从行政管理范围来看,很少有城市能在短时间内实现面积的变动。但若从城市建成区的角度来看,则能够观察到城市的明显变化。

建成区面积指城市行政区内实际已成片开发建设、市政公用设施和公共设施基本具备的区域。对核心城市,它包括集中连片的部分以及分散的若干个已经成片建设起来,市政公用设施和公共设施基本具备的区域;对一城多镇来说,它由几个连片开发建设起来的、市政公用设施和公共设施基本具备的地区组成。

超、特大城市的建成区面积处于何种水平?根据《统计年鉴》,去年,20座超、特大城市的建成区面积均超过500平方公里。

总的来看,重庆自2015年后先后超过北京、上海后,再次蝉联超、特大城市首位,对比2019年,其建成区面积增速达3.3%,是超大城市中增速最快的城市。

此外,在总体排名基本维持稳定的情况下,部分城市出现小幅度变化——与2019年相比,武汉超过南京,郑州、济南则超过苏州。

深圳、东莞两座城市较为特别。被外界认为用地紧张的深圳,不仅是超大城市中唯一建成区面积未超过1000平方公里的城市,也是超、特大城市中唯一一个建成区面积出现负增长的城市。

与此相反,作为特大城市,东莞建成区面积则迈过1000平方公里门槛。基于不设区、也没有代管县级市的发展模式,东莞建成区面积实现迅速扩张,参考另一个指标城镇建设用地面积,民间机构北京城市实验室曾对1980和2010年地级以上城镇统计分析发现,东莞以30年扩大26倍成为增速之最。

在建成区扩张上,不同城市表现各异。其中,人口增长对其产生了何种影响?若将这些城市在2015年和2020年5年间城区人口和建成区面积增幅进行对比,可以发现两个指标呈现一定的相关性。

对于人口增长较快的济南、东莞、成都等城市来说,建成区增幅不及人口增速,特别是对于并非由于行政区划调整(如济南“吞并”莱芜,成都代管简阳)造成人口增长的城市,两个指标的差异更大。

相反,诸如上海、郑州、南京等城区人口增幅趋缓的城市,建成区面积则快于人口增长。比如,郑州5年内城区人口仅增长6.2%,但建成区面积则扩张了42.2%。

人均建设用地:广州深圳杭州上海最少

图片来源:摄图网500398500

此前有观点指出,我国大多数城市人均城市建设用地过多,土地城市化快于人口城市化,土地利用低效、浪费严重,今后应该走高密度集约发展的新型城镇化道路。

2014年,国土资源部重申除生活用地及公共基础设施用地外,原则上不再安排城市人口500万以上特大城市中心城区新增建设用地,全国人均城市建设用地目标将严格控制在100 m2以内。

以此为标准,我们统计了20座城市的人均建设用地面积。总体来看,有9座城市“超标”,广州、深圳、杭州、上海四座城市人均建设用地面积最少,其中,广州仅为52.1平方米/人。

根据《城市用地分类与规划建设用地标准》,人均城市建设用地指城市和县人民政府所在地镇内的城市建设用地面积除以中心城区(镇区)内的常住人口数量。

需要指出的是,在我国城市统计中,“建成区面积”与“建设用地面积”各地理解不尽一致,从数据看有的城市前者大于后者,有的后者大于前者,从全国总数看两个数据差距不大,因此本文暂且把两者视作同一。

此外,通过建成区面积占比,可以大致评估出一座城市的土地开发强度。

从建成区面积占全市面积比例来看,东莞、深圳两座城市居于前两位。这一方面源于其自身建成区面积本身较大,也因为在20座城市中两地市区面积最小。上海、广州分别居于第三、第四的位置。尽管与深圳还有明显差距,但其建成区面积占比也接近20%。

建成区占比高,一定程度上说明这座城市建设水平和城镇化水平高、土地开发强度大,但这项数据并非越高越好。有观点认为,一个地区国土开发强度达到30%已经是警戒线,超过该强度,人的生存环境就会受到影响。

此前,沪深两市均已出台相应政策,限制城市建设用地规模。根据深圳此前公示的《国土空间总体规划(2020~2035年)》(草案),深圳将2035年常住人口规模限定在1900万人的同时,将建设用地规模亦限定在1105平方公里。

而在2017年获批的《上海市城市总体规划(2017~2035年)》中,更明确提出“坚持规划建设用地总规模负增长”,“到2035年,上海常住人口控制在2500万左右,建设用地总规模不超过3200平方公里”。

超特大城市下一步:扩张还是限制?

图片来源:摄图网501422268

从上世纪90年代开始,中国的城镇化率实现了高速增长。在很长一段时间内,城镇化率以每年超过1个百分点的速度增长,直到2018年,城镇化率增速开始下降到每年1个百分点左右。

另根据清华大学政治经济学研究中心主任、社会科学学院教授蔡继明给出的一组数据,我们的城市化率也低于城镇化率,2.3亿人口居住在建制镇,按661个城市计算的城市化率只有35%,而我们的户籍人口城镇化率只有45%。

在他看来,这其中最重要的原因之一就是限制特大超大城市的发展。“‘十三五’期间,一些特大超大城市被限制建设用地,这无疑会抑制我国的城市化进程。”

目前限制特大城市的建设用地和人口规模,不仅导致特大超大城市的建设用地特别是住宅用地供不应求,房价居高不下,进城务工农民不能落户,迁徙人口不能定居,城市化速率放慢;限制这些城市的发展计划配置城市建设用地的做法,也是导致一二线城市房价泡沫、三四线库存泡沫的根源。

为此蔡继明曾在媒体采访中建议,城市发展要尊重产业和人口向优势地区集聚的客观规律,取消对特大城市人均建设用地规模和人口规模的限制,加快贯彻落实以中心城市为引领的城市群都市圈战略。

“建议根据特大超大城市吸纳的外来人口数量,特别是根据城镇常住人口的规模相应增加建设用地的供给,建立以常住人口增量为标准的新人地挂钩,地随人走。”

李显波也曾指出,与全球城市相比,中国城市建成区占比并不算高。据他给出的数据,早在2005年,伦敦建成区面积占市域面积就已超过50%,而新加坡、首尔在2010年也同样超过50%。

那么,中国城市是否还有必要采取此种限制措施?

李显波分析认为,在以资源集聚、配置、辐射见长的国际大都市中,数量庞大的单位组织之间、个体之间,其互动与交流的频率非常高、次数非常多,这就要求国际大都市的整个城市运行必须具备非常高的效率,能够降低时间成本,提高单位时间效率。一旦城市规模超过必要的限度,整个城市的时间成本将会严重削弱城市的能级、品质和效率。

但这并不意味着,扩张必然会带来城市品质的下降。李显波提到一种城区与郊区共同发展的思路。在城区摆脱“摊大饼”发展的同时,郊区也可以同样采取集约发展方式,在有限范围内,有重点、分阶段推进郊区土地空间开发利用,完善都市圈、城市群的空间结构。

(责任编辑:蒲莎莎 )
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