三座国门城市，被委以重任

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新冠疫情进入第三个年头，承担着守护“国门”重任的边境城市，遭遇巨大的防疫压力。

不久前，国家发改委发布的《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》（下称“重点任务”），专门提及“增强边境口岸和城市的重大疫情防控救治能力，规范发热门诊建设管理”。

除了特殊时期的疫情，实际上，近年来边境城市的发展正受到越来越多的关注。

在2022年重点任务中，就明确要完善边境地区城镇功能，并重点提出将“支持丹东、黑河、防城港等东北地区和西南地区边境地级市吸引集聚人口”。

中国社科院人口与劳动经济所所长张车伟曾指出，作为城市节点，边境城市常常关系到国家经济、边境、国防等多方面安全。但边境城市又面临着发展受限的情况——据他统计，25个边境城市中大部分都属于人口收缩城市，“是一个非常严峻的问题”。

就在3月24日，新修订的《广西壮族自治区人口和计划生育条例》特别规定：已生育三个子女的夫妻，双方户籍和居住地均在边境县(市、区)的，可以再生育一胎子女。媒体报道指出，此举正是为了“充实边境地区人口”。

今年全国两会期间，也有人大代表建议，率先在东北全面放开生育政策限制，提高边境地区、边远地区现行工资津贴，设立东北振兴人才基金。

种种声音，核心都在于希望提升边境城市“人气”。而被点名的上述三座城市，又是否能借机有所突破？

“收缩”的边境城市

我国有着绵长的边境线，其中陆地边界总长2.3万公里，是世界上陆地边界线最长和邻国最多的国家。沿陆地边境线密集排布着9个省份、140余个边境县（旗、市、区），构成我国面向境外的“第一道门”。它们分属于40余个市（州、盟、地），其中，地级市有25个。

数量不少，但发展水平都较为有限。无论从经济还是人口来看，这些城市在各自所属省份内大都排名较为靠后。

国家发改委编制的《国家新型城镇化报告（2019）》中指出，边境城市发展不平衡不充分问题极为突出。根据其分析，人口不断减少、先进要素缺乏、产业形态初级、承载能力较差等四大困境构成了发展的主要阻碍，而最直接的就是人口问题。

以25个地级市的情况为例。根据2010、2020两次人口普查数据来看，边境城市人口总体在十年间缩水463.7万人，增长率为-11.69%，有17座城市都存在常住人口负增长的情况。

具体而言，边境城市的人口变动情况出现了明显的地区差异。在仍实现人口增长的城市中，除内蒙古包头外均为西南城市，其中，增速最高的西藏林芝，常住人口增长22.46%至23.9万人，而广西防城港则以17.9万的人口增量居于首位。此外，广西崇左、百色均为边境人口大市中仍实现人口增长的代表。

另一面，东北边境城市则出现较为严重的人口减少。

人口增速排名靠后的5个边境城市被东北“包揽”，分别为黑龙江的双鸭山、黑河、伊春以及吉林的白山和通化。排名居于最后一位的通化，十年间人口减少102.2万，增长率跌至-78.48%。

边境城市人口下降的原因是多方面的。

上述报告提到，边境城市面临的三方面制约，均对人口增长产生一定影响。

一来，边境地区大部分是民族地区、生态脆弱地区或贫困地区，远离政治、经济和文化中心，也远离沿海发达地区，很难受到正面辐射带动；二来，陆上14个邻国发展基本落后于我国，经济韧性不强，容易波及边境城市发展；三来，中央和省级财政资金对边境城市支持远不足实际需求。

东北边境城市的处境更为艰难。中国区域经济学会副会长兼秘书长陈耀指出，东北城市整体人口净流出现象均比较突出，远离中心城市的边境城市更是如此。

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七人普数据显示，东北3座省会城市和1座计划单列市人口均出现人口增长乏力情况，哈尔滨更出现人口负增长。最新统计数据显示，2021年，黑龙江常住人口再减46万，省会哈尔滨作为东北唯一千万人口城市也面临“降级”风险。

挺起三个“支点”

早在国家发改委2019年印发的新型城镇化建设重点任务中，就首次写入“强化边境城市稳边戍边作用，推动公共资源倾斜性配置和对口支援”。此后，有关边境城市的安排分量大大增加，发展思路也愈加清晰。

具体而言，根据2020年新型城镇化建设重点任务安排，边境地区将主要推进两类市镇发展，其中潜力型城镇以产聚人，战略支点型城镇以城聚产。以此为突破口，从中心城市到边境城市，逐步形成“打造以内陆邻近的大中城市为辐射源、边境县级市及地级市市辖区为枢纽、边境口岸和小城镇为节点、边境特色小镇为散点的边境一线城镇廊带”。

《国家新型城镇化报告（2019）》此前也详细解释了两类市镇的发展逻辑。

对于潜力型市镇，“按照与自身禀赋符合、与国内配套、与毗邻国家互补的原则，合理谋划产业定位，防止脱离实际追求重化工业和高精尖产业”；而对于战略支点型市镇，则“加大真金白银的政策投入”，通过改善基础设施和公共服务，增强对人口的吸引力和承载力，进而发展壮大服务业等产业满足人口需求，“实现以城聚产，以公共服务聚人”。

当下，发展重点进一步聚焦到边境地级市上。

事实上，2015年，吉林边境县级市珲春市政府被赋予地级市市政府管理权限，就曾引发关于边境地级市的讨论。吉林省政府发展研究中心研究员王占国曾指出，对于权限“升格”的县级市而言，一个显而易见的好处是“自己做主”，决策由自己把握，有多少钱办多少事，有利于珲春加快开放发展，同时推进“强基富民固边”工程。

而此次直接点名三座地级市，也将进一步助推边境地区发展格局的改善。

陈耀分析指出，三座城市首先各自具有明确的开放侧重点，黑河主要对俄、丹东主要对朝，而防城港则主要对接东盟；其次，这也跟以建设口岸城市为重点发展边境城市的思路相符，黑河、丹东以及防城港的东兴，均属1992年起国家批复的14个沿边开放城市，并设有国家级边境经济合作区作为主要的开放平台。

与纳入北部湾城市群、人口正处于增长状态的防城港相比，东北两市则更具战略支点意义。

丹东鸭绿江畔 图片来源：摄图网_501178083

“全国城市发展总体思路，在支持发达地区大城市集聚人口和经济规模的同时，也要守住底线地区城市发展。”陈耀分析，“在三类底线地区——一是承担生态功能的地区，二是承担粮食安全的粮食主产区，三是承担国防安全的边境地区，主要还是要靠一定的城市支撑其发展。”

在他看来，对于诸如黑河和丹东等边境地级市，同样要考虑增加真金白银投入。“比如增加基础设施投入、教育医疗投入、民生保障投入，让当地市民安定下来就业和生活。”陈耀说，“甚至可以考虑之前实行过的边境城市补贴制度，以及率先在这些地方放开生育政策等，尽量增加当地人口吸引力和出生率。”

开放的新可能？

无论是以产到人，还是从人到产，产业均是边境城市聚人的重要因素。

据《国家新型城镇化报告（2019）》分析，沿边条件和开放环境是边境城市与生俱来的产业发展基础。据统计，截至2019年，边境市镇各类开放平台包括重点开发开放试验区共5个、沿边国家级口岸共72个，此外还有边境经济合作区17个、跨境经济合作区1个等。

在此基础上，边境城市能够进一步衍生出边境贸易、生态文化旅游、资源初级加工、农牧业生产加工等一系列关联产业。

防城港无疑是因开放走上发展的典型。

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防城之名，得于宋朝，意味边防之城，“防御陆海南疆”之责呼之欲出。1968年，防城港开始兴建；1974年，防城港获批扩建为对外开放贸易港，“边防之城”才开始走向“开放之城”。此后，防城港开放步伐不断加快：

2002年港口进出口货运量首次突破千万吨大关之后，在北部湾经济区、中国-东盟自贸区、西部陆海新通道等一系列政策加持下，到去年吞吐量已达到1.48亿吨，成为西南地区仅次于钦州的第二大海港。

在此基础上，防城港产业发展箭在弦上。根据广西2021年统计年鉴，防城港规上工业企业营收总额达1345.4亿元，在广西仅次于南宁、柳州和北海三市；而细分数据上，轻工业产值下降、重工业产值上升，黑色、有色金属冶炼和延压加工业增加值大幅增长。

参照防城港的发展路径，被点名的黑河和丹东二市，是否可能走上开放推动发展的“又一春”？

陈耀分析，在东北地区，相比更具开放基础的满洲里和珲春等边境县市，黑河和丹东要发挥边境特色，更需进一步挖掘符合本地优势的产业。他举例说，对于黑河，一个主要特点就是“冷资源”，冬天甚至能到零下四五十摄氏度，其潜力值得进一步挖掘。

比如，如何进一步用好“极光”品牌、擦亮“避暑胜地”招牌，在传统旅游业上寻找新的发展点？再比如，在黑河现有“寒地试车”产业基础上，能否抓住新一轮新能源汽车的发展风口，创造更具世界知名度的城市名片？

而对于丹东来说，更需要“无中生有”的眼光和胆识。

在陈耀看来，眼下丹东依托陆路边境发展的条件不强，更需要发挥其沿江、沿海、沿边的综合优势，将眼光放至整个东亚地区，吸引更多加工贸易企业落户，可以是电子产品、服装、食品加工业，并逐渐培育出新的产业支柱。