前5月土地出让收入减少7510亿，土地财政何时“解冻”

地方楼市松绑暖风频吹，似乎开始融化“冰封”的土地市场，土地财政收入跌幅有所缩窄。

财政部最新数据显示，今年前5个月，地方政府性基金中的国有土地使用权出让收入（下称“土地出让收入”）18613亿元，比去年同期减少7510亿元，同比下降28.7%。不过5月份土地出让收入跌幅（-24%）较4月缩窄了13.9个百分点。

多位地方财政人士告诉第一财经，房地产行业持续低迷造成土地出让收入锐减，土地出让收入是城市基础设施建设等支出重要资金来源，收入锐减造成地方可用财力明显减少，财政收支矛盾加剧。预计今年当地难以完成年初土地预算收入目标，需要调整预算。

土地出让收入连跌11个月

1998年中国住房市场化改革启动后，地方政府开始更加注重通过卖地获取财政收入，以推动城市建设和地方经济社会发展，土地出让收入总体保持较快增长。官方数据显示，土地出让收入已从1998年的507亿元增至2021年的87051亿元。

受经济下行等影响，地方一般公共预算收入增长乏力，但刚性支出压力不减反增，地方愈加依赖土地出让收入。财政部数据显示，2021年土地出让收入占地方一般公共预算收入比重高达78%。这也使得土地出让收入下滑备受市场关注。

土地出让收入受当前宏观经济环境、土地出让市场等影响，有明显的波动。这一轮土地出让收入下滑始于去年7月，这主要受去年上半年楼市调控收紧，房企资金紧张等影响。而随着楼市调控放松，尤其是今年以来越来越多的地方在坚持“房住不炒”的原则下，通过放松限购、限贷、限售、限价、信贷政策、公积金支持、购房补贴、二手房交易税费、落户门槛等举措，来给楼市松绑。

粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，5月份土地出让收入跌幅明显缩窄，显示近期中央和地方一系列放松调控的举措下，房地产出现一定的修复，带动土地出让收入低位回升。

东方金诚首席宏观分析师王青告诉第一财经，5月土地出让收入同比降幅收窄，或与去年同期土地出让收入偏低有关。另外，当前部分重点城市实施集中供地，也会造成月度土地出让收入易于出现波动。这样来看，5月同比降幅收窄，是否意味着土地出让收入已筑底回升，还需进一步观察。

“考虑到上年6月土地出让基数大幅走高（同比骤升至18.1%），以及近期土地市场走势，不排除今年6月土地出让收入同比降幅再度扩大的可能。”王青说。

由于房企签订土地出让合同价款到实际将资金缴入国库需要一段时间，因此上述财政部公布的土地出让收入有一定滞后性。王青认为，5月土地出让收入更多反映的是一季度土地成交价款情况。

辽宁大学地方财政研究院院长王振宇对第一财经表示，近期土地财政不景气，是多重因素长期作用的反映。前期的房地产管制收缩效应难以短期复苏，近期部分地区楼市松绑政策传递到市场端还有时滞问题，房地产投资者、购买者大都处于“观望”状态。今年以来疫情多点散发也会影响一些地方土地出让活动。近些年地方政府不少优质地块已经出售，长期来看土地财政边际效应降低。

王青认为，今年以来各地楼市松绑政策频出，特别是5月房贷利率“双降”，对推动楼市回暖有一定积极意义。6月中旬以来，30个大中城市新房成交数据出现改善迹象。但房地产市场的反应顺序通常是楼市成交回暖，房价止跌，接下来传导到投资端，最后是土地市场改善。这样来看，近期楼市政策利好最早也要到三季度晚些时候才能实质性传导至土地出让收入指标。

罗志恒表示，当前地产销售尚未完成筑底，2022年1~5月商品房销售面积和销售额同比分别下降23.6%和31.5%，延续2021年7月以来的负增长态势。加之现金流紧张，房企拿地意愿仍不强，后续土地出让收入反弹的速度可能偏慢。总体来看，今年以来土地出让收入总体负增长，下半年将回暖，全年看大概率仍是负增长。

“我们判断，今年土地出让收入的同比降幅将在10%左右。2021年地方政府土地出让金收入达8.7万亿元，创历史新高，今年收入规模大概会在7.8万亿左右。这是2015年以来土地出让收入首次出现年度负增长。”王青说。

地方财政收支平衡压力大

除了地方土地出让收入出现下滑，受退税减税降费、疫情等影响，今年前5个月地方一般公共预算收入也出现下滑（-8.9%）。

王青表示，今年稳增长对地方政府财政支出需求刚性增强，大规模退税减税降费又会导致一般财政收入增幅减缓，而土地出让收入不升反降，且降幅偏大，会给地方政府财政收支带来很大压力。

“这种形势下，一方面将倒逼财政体制改革，另一方面地方政府也可主动作为，积极应对土地市场低迷和土地财政下行的挑战。”罗志恒说。

专家们普遍认为，中央财政加大对地方转移支付力度，以支持地方落实退税减税降费政策和“保基本民生、保工资、保运转”。事实上今年中央财政早已这样做，具体包括今年中央对地方转移支付规模逼近10万亿元，并罕见提前下达明年4000亿元专项资金。

“建议地方政府加大力度盘活存量资产，千方百计扩大收入来源，压缩非必要性支出。另外下半年可以考虑发行特别国债，适度上调目标财政赤字率。由于本轮疫情冲击较大，超出年初预期，因此今年具备发行特别国债、调整预算方案的条件。”王青说。

罗志恒表示，地方政府需改善营商环境、推动当地产业转型、持续吸引人口流入来优化税基，进而提高财政的可持续性。未来地方政府比拼的不再是土地多寡和政策优惠程度，而是地方政府统筹治理的能力、筑巢引凤的能力以及激活企业和高技能人口积极性的能力。

前述财政人士也认为，在收入端减少的同时，地方政府“六稳六保”等刚性支出需要只增不减，财政收支矛盾更加凸显，这就要求地方政府一方面要进一步优化营商环境，坚持“放水养鱼”“水多鱼多”，培育涵养税源。

该人士认为，另一方面这也倒逼地方进一步优化财政支出结构，全面深入实施预算绩效管理，真正把有限的财政资金用在“刀刃”上，使得财政政策和资金真正落到实处、收到实效。

王振宇表示，解决土地出让收入大幅下滑要标本兼治，综合施策，当务之急要精准科学防疫，切实以经济建设为中心，清理不合时宜的收缩性政策，稳政策、稳信心、稳预期。

“治本之策还是以落实国办发20号文件为契机，推进省以下财政体制改革，从根本上解决基层财政土地、债务依赖的问题，加速地方税系建设。”王振宇说。

近日，国务院办公厅公布了《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（即上述国办发20号文），进一步理顺省以下政府间财政关系，建立健全权责配置更为合理、收入划分更加规范、财力分布相对均衡、基层保障更加有力的省以下财政体制。

罗志恒表示，通过进一步推动财税体制改革，省级政府要发挥出辖区内统筹和均衡财政资源的作用。另外还要优化债务和支出结构，实事求是反映债务风险，提高支出效率。