大国大城①｜深圳用地突破，有多大的空间？

　　深圳获得用地主导权，但没有扩容，背后是一盘大棋。

　　这对深圳是红利，但背后是更大的责任，就是要将带动大湾区外围城市发展、提升用地效率，换取用地的自主权，特别是农用地转非农建设用地，途径就是资源纾解到外围、用地指标内外腾挪。当然，这个是要啃硬骨头的。

　　另外，工业用地转住宅用地，对深圳来说更加实用，但面临困难也很大，需要与上位规划（国土空间规划、控规）衔接，召开听证会，与原用地主体协商谈判，原有利益平衡，需要看公共配套能否落地等。到2035年能调整完，就不错了。

　　这期间，还充满了各种不确定性，一分部署、十分落实。未来，增加住房供应是确定的，但所谓“降房价”也是一厢情愿。

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　　深圳，又一次刷屏了。

　　就在10 月 11 日，国家亮出了给予深圳成立40周年的“大礼包”，这是一份文件，名称有点长，《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020-2025 年）》。就像40年前特区成立时那样，国家能给到深圳的，不是钱、不是地，而是政策。这够吗？

　　这份8大条、27小条政策文件中，媒体们最关注的是“土地管理制度方面的内容”，大概有这么几方面：

　　①将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项委托深圳市政府批准。

　　②支持在符合国土空间规划要求的前提下，推进二三产业混合用地。

　　③支持盘活利用存量工业用地，探索解决规划调整、土地供应、收益分配、历史遗留用地问题。

　　④探索利用存量建设用地进行开发建设的市场化机制，完善闲置土地使用权收回机制。

　　怎么理解？

　　可能让很多人失望了。尽管赋予了深圳用地自主权，并且在盘活存量工业用地、二三产混合用地出让、规划调整、工业用地“转住宅”等方面也有创新，但可能没有满足大家的胃口，有的提法已是老生常谈。因为，满心欢喜地打开这个礼盒的蝴蝶结，居然没有发现“扩容”2字。

　　网友留言区，为了做大中心城市，类似济南合并莱芜、合肥合并巢湖等，这几年频繁出现。深圳要“先行示范”，要成为大湾区中心，成为深莞惠核心，提高城市人口、资源集聚能力，带动周围小兄弟们一起繁荣，区区1997平方公里（仅相当于广州的1/4，开发强度已逼近警戒线）怎么够？

　　确实，深圳现状发展空间，能撑得起一个大城市，但撑不起一个都市圈，更撑不起粤港澳大湾区核心的定位。当下的深圳，早已不是经济特区了，不能只埋头苦干，改革创新，然后给珠三角、全国提供经验。从“先行先试”到“先行示范”，城市地位全面升级，责任越大，能力越大（要有空间）。

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　　其实，深圳所谓的空间瓶颈，就是高房价、高成本、空间逼仄。有没有想过，如果深圳行政辖区扩容，是什么结局。那就是，深圳获得了发展空间，新增空间的成本、地价房价大幅度攀升，楼市炒作再来一波，深圳炒客们乐此不疲。但是，对于周围的东莞、惠州以及大湾区，绝对是灾难。

　　此话怎讲？没有扩容，深圳这个裹得紧紧的肉粽子，会不断向外流油，企业、人口会向外迁徙，轨道交通会加速这一过程，这不就是都市圈？不就是一体化的胜利吗？其实，这几年，深圳红利外溢一直在发生。我曾听过惠州某领导说，只要我们保持低房价，公共服务做好，不愁深圳企业不来。

　　但是，如果扩容了，深圳红利还会外溢吗？至少中短期内不会。问题就在这里，往小了说，扩容对于外围小兄弟们发展不利；往大了说，对于大湾区发展不利；往更大了说，这与都市圈发展的国家新增长战略背道。所以，深圳高房价、高成本、空间窄，不能局限在深圳这一亩三分地，应跳出深圳。

　　如果深圳和周边城市一体化了、互联互通了，深圳和周边房价的“高低水位差”，自然就抹平了，深圳的高房价就迎刃而解了，深圳的发展空间狭窄的难题，也就不攻自破了。当然，深圳扩容还面临着一个问题，就是“财政盘子、土地贡献、经济政绩”，这个问题很多媒体也在说。

　　什么意思？40年前，为支持深圳特区，广东、惠州做了很大的贡献，才有了深圳今天的繁荣。打个比方，深圳好比山沟里的金凤凰，父母、兄弟辛辛苦苦培养你出来，你没有反哺家里（不向省里缴税），反而还要分割大哥二哥的家产，这怎么行？综上，于情于理，扩容说不通。

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　　深圳怎么办？很简单，多做点贡献，带动周围小兄弟们发展，父母看得到、大哥二哥看得到，一众等着发展的弟弟妹妹们看得到，当贡献值积累到一定程度，土地和空间问题，自然就不是问题了。深圳产业、人口迁到外围，或者向外围购买用地指标。届时，调整生态和农地的机会就来了。

　　回到政策文件，第一条讲的，就是这个意思。大家想想，早在2003年，深发〔2003〕15号文发布后，深圳只剩20平方公里的基本农田。那么，“将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项委托深圳市政府批准”，这是什么意思？且听娓娓道来。

　　大家还记得，今年6月12日，中央党校主办的《学习时报》，第八版发表整版文章，标题为《“三区”叠加 扩权赋能 探索建设大深圳统筹合作示范区”》，大概意思就是，“扩权不扩容”，深圳享有省一级立法权、省一级政策制定权、规划审批权，经济上统筹外围，实现红利共享。

　　也就是说，若深圳能将产业、企业、人口疏导到外围，或者向外围购买用地指标，然后调整红线，深圳就能在经济、空间上实现突破，外围分享到了深圳的红利，惠州、东莞、河源和汕尾的产业基础夯实了；深圳不仅获得了宝贵的发展空间，而且高房价降下来了，人才安居问题也解决了。

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　　对深圳来讲，经济上统筹合作（不是直接扩容的一蹴而就），看上去很美，但很难，要做的事情太多了，比如要修地铁、搞配套，要与省里、相关城市磨嘴皮子，要出多少制度文件、要闯多少关。而且，斟词酌句来看，授权和委托的权力有多大？坦白讲，这只是领导放心让你亲自操刀，但要看你的贡献？农用地转非农的理由扎不扎实？是否真的提高了用地的效率？是不是真心带动周围小兄弟们发展。否则的话，授权也好、委托也好，统统收回（本来也能收回）。

　　所以，有些媒体讲的，这次国家给了大礼包，深圳可以突破生态红线了，房地产用地增加了，这纯属胡扯。深圳可以这么干，其他城市难道不行吗？对于深圳来讲，权利和责任对等，单纯释放生态红线、农地转非农，获得房地产发展空间，这能叫“改革再出发”吗？能叫“继续大胆地闯、大胆地试”？

　　当然，除了靠改革、啃硬骨头来获得空间，还是要狠命挖潜，把自己的亩产提高了。于是，文件对于深圳在存量用地上的调整，给了很大的自主权。也就是说，深圳可以将占比35%以上的产业用地腾出来一部分，转做住宅用地。怎么腾呢？就是在不能触碰270平方公里产业红线的前提下，其他产业用地都可以探索转为住宅用地。有多少呢？大概34平方公里（304-270）。当然，商服用地、仓储物流（大概有60平方公里）中有一部分也可以转做住宅用途。

　　2018年深圳存量建设用地结构表

　　所以，此次政策红包提出，“支持盘活利用存量工业用地，探索解决规划调整、土地供应、收益分配、历史遗留用地问题”。也就是说，深圳可以通过调整规划，将工业用地转为住宅用地，通过市场化的渠道，将低效闲置的工业用地转为亩产更高、需求更急迫的住宅用地，实现多方共赢。

　　二三产业混合用地也是一样的道理，搬迁的搬迁、淘汰的淘汰，剩下的高端制造业、高科技制造业，需要的厂房空间是很小的，剩下的都拿来做研发、设计、配套等等，这就是用地效率的提高。总的来说，这次国家给的红包，貌似很诱人，但责任更大，远不是单纯的红包雨。

　　从楼市的角度看，不管是向外拓展空间，还是内部存量土地盘活，工程非常浩大。以深圳可以自主操作的工业用地转住宅用地来说，每一宗地调整规划，需要与上位规划（国土空间规划、控规）衔接，要召开听证会，要与原用地主体协商谈判，原有利益平衡，需要看公共配套能否落地等等。估计，到2035年能调整完，就不错了。这期间，还充满了各种不确定性，一分部署、十分落实。未来，增加住房供应是确定的，但所谓“降房价”也是一厢情愿，我们拭目以待。

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